다음 20년의 설계도 — KIFC가 제안하는 한국 농지제도 5대 개혁 방향

“자기 경작”에서 “책임 있는 경영”으로

원칙은 유지하되, ‘경자(耕者)’의 정의를 현실에 맞게 다시 세운다

진단

경자유전 원칙을 통째로 폐지하는 것은 KIFC가 권하는 선택지가 아니다. 1·2편에서 살펴봤듯 이 원칙은 한국 농지의 투기·집중·파편화를 막아 온 보호 장치 역할을 해 왔기 때문이다. 손볼 곳은 원칙 자체가 아니라, ‘경자’를 자연인 개인 농민으로만 해석해 온 운영 관행이다. 그 결과 농업법인·공동영농체·젊은 농업 경영체는 농지에 접근하기 어렵고, 반대로 실제로 경작하지 않는 상속인과 주말 농부는 예외 조항을 통해 농지를 계속 보유하는 구도가 형성됐다. 매매 단계에서는 취득자격 제한이 작동하지만, 임대차 영역에서는 예외가 누적되며 원칙이 사실상 우회되고 있는 상태다.

설계

헌법 121조 2항은 이미 “임대차와 위탁경영”을 법률이 정하는 바에 따라 인정한다. 이 조항을 적극 활용해 ‘경자’의 범위를 “토지를 책임지고 경영하는 자”로 재정의한다. 자연인 농민, 농업법인, 농업회사법인, 주주형 공동농업체, 마을협동조합 법인 등이 모두 ‘경자’에 포함되도록 농지법 제6조를 전면 정비한다. 다만 ‘경영’의 실질 요건 — 농업경영계획서, 실경작 실적, 소득 중 농업 비중 — 을 구체화해 형식적 법인이 농지를 취득하는 통로가 되지 않도록 한다.

동시에 예외 조항을 정리한다. 주말·체험 영농의 투기 목적 오용을 막기 위해 면적·보유 기간 제한을 강화하고, 상속 농지는 일정 기간(예: 3년) 내 실경작 또는 농지은행 위탁을 의무화한다. 농식품부가 검토 중인 ‘자경 의무 8년 → 3년’ 완화안은 받아들이되, 그 반대급부로 농지 이용 실태 전수조사와 위반 시 제재를 강화한다. 자경 의무 자체는 가볍게 하더라도, 실경작 여부를 확인하는 절차는 오히려 더 촘촘해져야 두 조정이 균형을 이룬다.

로드맵

개별 농가를 넘어 마을 경영체로

경북형 공동영농을 표준 모델로 전국 확산한다

진단

한국 농가의 87%가 2ha 미만이다. 이 영세 구조에서 개별 농가의 기술 도입·시설 투자·시장 교섭력은 태생적 한계에 부딪힌다. 그렇다고 농가 한 곳씩 규모를 키우는 방식은 현실적으로 작동하기 어렵다. 고령농이 은퇴해도 청년이 곧장 그 자리를 잇지 않고, 농지 가격은 이미 수익성 기준을 한참 넘어선 상태다. 결국 농가 단위 확장이 아니라 마을·법인 단위의 집합적 경영으로 무게 중심을 옮기는 것이 현실적인 경로다.

경북형 공동영농은 이 문제의 한국식 해답으로 부상했다. 2022년 시작된 ‘주주형 이모작 공동영농모델’은 마을 농지를 공동법인에 출자하고 이모작으로 운영하며 수익을 배당하는 구조다. 3년 시범사업 끝에 농업생산액 3배, 농업소득 2배라는 실증 성과를 냈고, 2025년 이재명 정부 국정과제로 채택됐다. 2026년 4월 기준 경북 12개 시군 21개소가 운영 중이며, 2025년 10월 농식품부 ‘공동영농 확산지원’ 공모 전국 5개 선정 중 2개소가 경북에 집중됐다.

설계

주주형 공동농업을 농지법·농업법인법·협동조합기본법을 관통하는 법적 유형으로 독립시킨다. 현재는 농업법인·영농조합법인·마을협동조합 등 여러 틀을 빌려 운영되는데, 이 때문에 농지 출자·배당·세제가 불투명하다. 주주형 공동농업체라는 독립 법인격을 만들어 농지 출자 방식, 배당 기준, 경영 구조, 탈퇴·상속 절차를 명확히 정하는 것이 출발이다.

특히 핵심은 “농지 출자가 곧 경작 참여 의무는 아니다”라는 원칙의 법제화다. 고령농은 농지를 출자하고 배당을 받으며, 실제 경작은 전문 경영인·청년농·고용 인력이 맡는 구조다. 이 분리가 법적으로 보호되어야 한 세대의 은퇴가 다음 세대의 진입으로 자연스럽게 이어진다. 일본이 ‘지역계획’을 통해 “누가 어느 농지를 경작할 것인가”를 필지 단위로 그려 둔 것도 같은 문제의식에서 출발한 작업이다. 소유와 경작의 분리는 한국 농촌에서도 이미 광범위하게 진행되어 있다. 관건은 그 분리를 제도가 어떻게 관리하느냐, 그리고 방치된 형태를 설계된 형태로 어떻게 옮기느냐다.

더불어 공동영농체가 농지를 집적화할 때 세제·직불금·기반정비에서 인센티브를 제공한다. 한 농가가 개별로 참여하는 것보다 공동영농체를 통한 참여에 더 큰 이익이 있어야 자발적 전환이 일어난다. 현재 직불금 체계는 농가 단위로 설계되어 공동영농 참여를 유도하지 못한다. 공동영농 참여 농가에 가산 직불금을 부여하는 방식이 하나의 안이다.

로드맵

중개기관에서 경영 파트너로

일본 농지중간관리기구 모델을 참조해 능동적 재편 기관으로 재설계

진단

한국 농지은행의 2026년 예산은 역대 최대 2조 4천억 원이다. 2025년 대비 68% 증액된 규모로, 공공임대용 농지매입에 1조 6,170억 원, 선임대후매도에 770억 원이 배정됐다. 규모만 놓고 보면 결코 적지 않은 수준이다. 다만 3편에서 살펴본 일본 농지중간관리기구와 비교해 보면 차이가 분명해진다. 일본은 기구가 농지를 직접 빌려 받아 재편·재배분하고, 15년 이상 위탁 농지에는 기반정비까지 농가 부담 제로로 제공한다. 한국 농지은행은 이와 달리 소유자와 경작자를 연결하는 중개 기능에 활동 범위가 묶여 있다. 임대수탁 농지의 76%가 비농업인 소유라는 역설은 이 한계를 단적으로 보여준다. 즉 한국 농지은행에 부족한 것은 예산보다 기관 권한과 역할 설계 쪽이다.

설계

농지은행을 일본 농지중간관리기구 구조로 재편한다. 세 가지 변화가 핵심이다.

첫째, 농지를 직접 수취하고 재편한 뒤 재배분하는 적극적 권한을 부여한다. 현재는 소유자-경작자 매칭이 주 업무지만, 앞으로는 농지은행이 일정 기간 농지를 보유·관리하며 필지 재구획·집적화·경영체 선정까지 수행한다. 이는 2026년 예산 1.6조 원의 공공임대용 농지매입사업과 자연스럽게 연결된다.

둘째, 장기(10~15년 이상) 위탁 농지에 대해 기반정비·집적화 사업을 연계한다. 일본이 15년 이상 위탁 시 농가 부담 제로 기반정비를 제공하는 방식이다. 한국도 “10년 이상 농지은행 장기 위탁 시 기반정비 국비 100% 지원” 같은 강력한 인센티브가 필요하다. 이렇게 해야 고령농이 농지를 놓지 않고 쥐고 있는 관성이 꺾인다.

셋째, 지역 단위 농지 이용 계획 수립 권한을 농지은행관리원에 부여해, 일본의 “목표지도(目標地図)”와 유사한 필지 단위 경작자 배치 기능을 갖춘다. 시·군 단위로 “5년 뒤 이 필지는 누가 경작할 것인가”를 지도 위에 미리 그려 두는 작업이다. 이 권한이 결합돼야 농지은행이 단순 중개를 넘어 지역 농업 구조를 능동적으로 조율하는 기관으로 자리 잡을 수 있다.

더불어 프랑스 SAFER 모델에서 제한적 선매권을 가져온다. 모든 농지 매매에 개입하는 형태가 아니라, 시세 대비 현저히 높은 가격이거나 투기 징후가 명확한 거래에 한해 농지은행이 선매권을 행사할 수 있게 한다. 프랑스의 실제 선매 발동률이 매매의 1%대에 머무른다는 점은, 이 제도가 시장 질서를 흔들지 않으면서도 일정한 규율 효과를 내고 있음을 시사한다.

마지막으로 행정 통합이다. 현재 농지 행정은 지자체(취득·전용 허가), 농지은행(거래 중개), 국립농산물품질관리원(농업경영체 등록)으로 분산되어 있다. 이 세 축을 통합한 “농지종합관리 플랫폼”을 구축해 농민이 한 창구에서 모든 절차를 처리할 수 있게 한다. 2024년 농관원-농어촌공사 업무협약이 첫 걸음이지만, 단순 협약을 넘어 데이터·권한·창구의 실질 통합이 필요하다.

로드맵

짓는 사람을 제도의 중심에 놓는다

임대차 최소 5년 법제화 + 세대전환 직불제로 청년농 진입 경로를 열다

진단

2편 마지막에서 짚었던 역설을 다시 떠올려 보자. 경자유전 원칙은 ‘경자’, 즉 직접 농사를 짓는 사람을 보호한다고 말하지만, 정작 가장 보호가 절실한 임차농은 제도 바깥에 놓여 있다. 현행 농지법은 임대차 최소 3년을 정하고 있지만, 현장에서는 1~2년짜리 단기 계약이나 구두 계약이 흔하다. 농지법이 원칙적으로 개인 간 임대차를 금지하고 있어 계약 자체가 양성화되기 어려운 구조이기 때문이다. 청년농이 4년 만에 63% 감소했다는 1편의 수치는 이 구조가 누적된 결과로 볼 수 있다.

설계

세 가지 장치를 묶는다. 첫째, 임대차 최소 기간을 5년으로 확대한다. 다년생 작물의 경우 현행 5년을 7~10년으로 확대한다. 장기 계약에 인센티브를 부여해 토양 개량·시설 투자·과수 식재를 유도한다. 둘째, 임차권 등록제를 의무화한다. 농어촌공사 또는 지자체 등록부에 임대차 계약이 등재되어야 법적 효력을 갖도록 하면, 양성화와 분쟁 해결이 동시에 가능하다. 서면 계약을 의무화하고 등록 자체가 공익직불금 지급 요건이 되게 하면 실효성이 크게 올라간다.

셋째, 세대전환 직불제를 신설한다. 고령농이 청년농에게 장기 임대 또는 매도할 경우 직불금을 지급한다. 2025년 12월 15일 국회 토론회에서 한국4-H중앙연합회 정승민 사무국장이 제안한 방안으로, 농지를 쥐고 있는 쪽보다 넘기는 쪽이 유리한 구조로 인센티브 방향을 뒤집는 시도다. 직불금 단가를 지역 내 승계·공동영농 참여 여부에 따라 차등 설계하면 단순한 이전이 아니라 농업 구조 개선과 연동된 이전을 유도할 수 있다. 예를 들어 (a) 개별 청년농에게 장기 임대 시 A급 단가, (b) 공동영농체에 출자·이전 시 A+ 단가, (c) 일반 매도 시 B급 단가 — 이런 차등 설계가 가능하다.

농식품부가 검토 중인 ‘자경 3년 후 자율 임대차 허용’과 결합되면 임차권 보호 체계의 효과가 한층 커진다. 개인 간 임대차 양성화와 임차권 강화는 같은 법 개정에서 함께 추진되어야 위장 자경의 유인이 줄어든다. 보호 없이 양성화만 진행되면 임차농 지위가 더 흔들리기 쉽고, 양성화 없이 보호만 강화하면 계약이 음성으로 흐르기 때문이다.

로드맵

영농형 태양광을 농지제도 개혁의 지렛대로

농지 보전과 기후 대응, 농촌 소득을 하나의 틀로

진단

기후 위기와 농가 소득 정체는 농지에 새로운 역할을 요구하고 있다. 한편으로는 태양광·풍력·탄소 흡수와 같은 환경 기능이, 다른 한편으로는 영농 외 수익원이 필요해진 상황이다. 두 요구는 전통적인 농지 보전 논리와 자주 충돌해 왔다. 영농형 태양광은 이 충돌을 한쪽이 다른 쪽을 잠식하지 않는 방식으로 풀어낼 가능성을 가진 제도다.

2025년 10월 이재명 정부는 영농형 태양광 농지 사용기간을 기존 8년에서 23년으로 확대하기로 확정했다. 2026년 상반기 영농형태양광특별법 제정, 마을협동조합 법인의 사업 주체 허용, 농업진흥지역 내 재생에너지지구 지정 가능, 2금융권 금융 지원 확대 — 이 모든 변화가 한 번에 움직이고 있다. 농식품부는 ‘농촌소득에너지정책관’을 신설했고, 2026년 재생에너지 금융지원 예산은 전년 대비 50% 이상 증액된 6,480억 원으로 편성됐다.

설계

영농형 태양광을 다른 네 방향과 결합해, 농지제도 개혁 전체를 끌어 가는 견인 축으로 삼는다. 세 개의 연결 고리를 설계한다.

첫째, 영농형 태양광 + 주주형 공동농업을 결합한다. 마을법인이 공동영농으로 농지를 운영하면서 영농형 태양광 발전 수익을 배당하는 구조. 농지 출자 → 영농 → 발전 → 배당이라는 한 흐름을 만들면, 농가 소득은 영농소득·발전수익·직불금의 3중 구조가 된다.

둘째, 영농 유지와 농지 전용 방지 장치를 강력히 설계한다. 이재명 대통령이 지시한 대로 “농사를 포기하는 경우”에 대한 강력한 제재 — 농사 소출 예상 금액의 3배 과징금, REC 회수 등 — 를 법제화한다. 기간 연장(23년)의 반대급부로 영농 실행 모니터링이 촘촘해야 “농지 전용 우회 통로”라는 우려를 불식할 수 있다. 팜맵·항공사진·현장 점검을 결합한 실경작 확인 체계가 선행되어야 한다.

셋째, 햇빛소득마을과 공동영농 지역을 우선 연계한다. 인구 소멸 위험 지역, 주주형 공동농업 참여 지역, 영농형 태양광 적합 지역이 겹치는 곳에 농지-에너지-기후 복합지구를 지정해 통합 지원을 제공한다. 농식품부와 기후부(가칭)의 공동 관할을 명시하고, 한 창구에서 농업·에너지·기후 지원을 모두 받을 수 있게 한다.

로드맵