농지대장, 등기, 농업경영체, 직불금, 임대차, 전용·휴경 정보를 전국 단위로 대조해야 한다. 다만 조사에서 확인되는 문제는 서로 다르다. 거짓 취득과 불법 전용은 법 집행의 대상이다. 상속·공동지분·구두 임대차는 위법이 아니더라도 장기 경작을 어렵게 할 수 있어 권리 조정이 필요하다.
모든 의심 필지에 처분 절차부터 적용하면 조사 역량이 분산되고, 선의의 소유자와 임차농은 계약을 중단할 수 있다. 먼저 사실관계를 확정하고 필지를 유형별로 나눈 뒤, 위법 필지는 처분하고 권리가 얽힌 필지는 정정·조정해야 한다.
핵심요약: 위법은 처분하고, 합법적 권리는 다시 묶는다
명백한 위법은 처분한다. 합법적인 상속·임대·공동지분 농지는 농지은행과 지역 이용계획을 거쳐 공동경영에 편입한다.
경자유전은 투기 억제와 실경작자 보호라는 헌법적 규범으로 유지해야 한다. 동시에 합법적으로 분리된 소유와 경작은 안정된 이용권, 공적 중개, 지역계획으로 관리해야 한다. “소유자는 누구인가”에 더해 “누가 장기간 책임지고 경작하며 위험과 수익을 부담하는가”를 묻는 제도로 확장하자는 제안이다.
정책 판단
- 농지 전수조사는 필요하다. 서로 다른 행정정보를 전국 단위로 대조하는 작업이 늦었다.
- 조사 대상 전체가 처분 대상으로 이어지는 것은 아니다. 상속은 적법한 취득 경로이며, 등록정보 불일치·구두 임대차·공동상속·농지 상태 불명확은 사실확정과 정정이 먼저다.
- 반대로 “상속이므로 모두 적법하고 처분 대상이 아니다”라는 주장도 정확하지 않다. 2026년 8월 28일 시행 예정인 개정 농지법은 상속·이농 농지를 직접 경영하지 않을 경우 한국농어촌공사 등에 위탁·임대하도록 제도를 바꾼다.
- 조사 결과는 다섯 유형으로 판정하고, 유형별로 처분·정정·장기임대·위탁·토지 적성 판단을 적용한다.
- 조사 과정에서 가격·거래·담보가 불안해질 수 있다. 농지가격을 지지하기보다 실농민의 급격한 신용경색을 막는 전환금융과 적법한 거래·임대 경로를 마련해야 한다.
정부와 국회가 먼저 할 다섯 가지 조치
- 2026년 심층조사 전에 권리보호 원칙, 농지 적법성 5분류와 ‘농지안심확인서’를 공개한다.
- 개정 농지법 시행에 맞춰 상속농지 경과조치와 기존 임차인 보호기준을 마련하고, 승인형 공동경영체에 대한 경영권 위탁을 위탁 의무의 대체 이행수단으로 인정한다.
- 2027년 처분절차 전에 6~12개월 자진정비와 독립적인 이의·분쟁조정 절차를 보장한다.
- 전수조사 DB를 이용한 농지은행 2.0·10년 이용지도·공동영농 시범을 10~20개 지역에서 시작하고, 청년농 경영관리자 육성을 함께 추진한다.
- 시범 결과를 바탕으로 임대차 보호, 공동지분 이용특례와 승인형 공동경영체를 2030년까지 법제화한다.
먼저 바로잡아야 할 세 가지 사실
1. 비농업인 소유 농지와 상속농지는 같은 통계가 아니다
KREI가 추정한 2015년 비농업인 소유 농지는 전체 경지면적의 43.8%, 73만 5천 ha다. 그러나 이 수치는 등기부 전수집계가 아니며 상속 취득분만을 뜻하지도 않는다. 따라서 “비농업인 소유 43.8%=상속농지”로 읽어서는 안 된다. 상속·증여·매매·경매 등 취득 원인별 면적은 전수조사 데이터로 새로 확인해야 한다.
2. 농지가격 하락을 전수조사 하나의 효과로 단정할 수 없다
농지가격과 거래량에는 규제 강화, 금리, 농업수익성, 지역 개발 기대와 부동산 경기가 함께 작용한다. 전수조사가 농지가격과 거래에 미친 전국 단위의 영향은 아직 충분히 검증되지 않았다. 발표 전후의 지역·지목별 차이와 담보대출 지표를 분리해 살펴봐야 한다.
3. 조사 대상이 곧 처분 대상은 아니다
기본조사는 행정정보와 항공사진 등을 활용해 전체 농지를 살피고 의심 필지를 심층조사로 넘긴다. 행정처분은 위반 사실을 확인한 뒤 진행된다. 상속 취득, 적법한 임대, 농지은행 위탁, 등록정보 불일치와 명백한 거짓 취득·불법 전용은 서로 다른 사실관계다. 정부는 조사→사실확정→유형분류→정정·조정→위법 확정 시 처분의 순서를 명확히 안내해야 한다.
문제 진단: 공유지보다 ‘반공유재’가 중요한 구간
공동상속 지분, 제한된 매수자, 불안정한 임대차가 한 필지에 겹치면 각 권리자가 사실상 거부권을 갖고 농지가 과소 이용될 수 있다. 위법자가 없어도 농지가 묶이는 반공유재의 문제다.
- 명백한 투기·불법 전용·거짓 취득은 감시와 제재의 문제다.
- 합법적 상속·공동지분·소유자불명·단기 임대는 권리 조정과 이용 안정의 문제다.
- 경작자가 없거나 농지 상태가 불명확한 필지는 토지 적성·보전·전환 판단의 문제다.
처분 대상과 권리 조정 대상을 초기에 분리해야 조사 인력을 명백한 위법에 집중하고, 적법한 임대차가 조사 불안 때문에 해지되는 일을 줄일 수 있다.
경자유전 원칙을 실경작자 보호로 연결하려면
헌법 제121조 제1항은 경자유전과 소작제도 금지를 선언하고, 제2항은 농업생산성 제고와 농지의 합리적 이용을 위한 임대차·위탁경영을 법률로 인정한다. 두 조항을 정책에 적용할 때는 다음 세 가지 기준이 필요하다.
- 투기 억제 원칙. 농지는 비농업적 시세차익을 위한 일반 부동산이 아니다.
- 실경작자 보호 원칙. 경작자가 계약 불안과 지주의 우월적 지위에 종속되지 않아야 한다.
- 책임 있는 이용 원칙. 소유자와 경작자가 달라도 농지가 지속적으로 농업에 이용되고 이용권이 투명하고 안정적이면 정책 목적을 달성할 수 있다.
자연인 농민뿐 아니라 농업법인·공동경영체를 포함하려면 실경작 책임자, 농업경영계획, 회계 공개, 외부자본 지분 상한, 농지 전용 금지, 탈퇴·회수 규칙을 함께 법제화해야 한다.
농지 적법성 5분류와 ‘농지안심확인서’
| 유형 | 대표 사례 | 기본 조치 | 처분 원칙 |
|---|---|---|---|
| A. 명백한 위법 | 거짓 취득, 불법 전용, 위장 자경, 법인 자격 위반, 정당한 사유 없는 장기 휴경 | 심층조사·청문·원상회복·처분 | 위법 확정 시 엄정 집행 |
| B. 정정 가능한 불일치 | 구두 임대차, 농지대장·경영체 불일치, 신고 누락 | 자진등록·정정, 표준계약 전환 | 허위·정정 불응 시 단계 상향 |
| C. 합법적 소유·이용 분리 | 상속·이농·적법 임대·농지은행 위탁 | 적합 확인, 장기임대·위탁 안내 | 처분보다 이용 안정 우선 |
| D. 권리 조정 필요 | 공동상속, 일부 공유자 불명, 경계·권원 불명확 | 공고·조정·공탁·한시 이용권 | 소유권을 유지하며 이용 조정 |
| E. 농지 상태 재판정 | 임야화, 접근 불가, 복원비 과다, 보전·재해 기능 | 토지적성·복원비·공익가치 평가 | 복원·보전·계획전환 중 선택 |
조사 뒤 소유자와 임차인에게 한 장짜리 농지안심확인서를 발급한다. 판정 유형과 근거 자료, 필요한 조치와 기한, 농지은행·표준임대차·분쟁조정 경로, 이의신청 방법과 처분 전 절차를 함께 적는다. 금융기관에는 제한적으로 제공해 조사 대상이라는 이유만으로 담보가치를 일률 삭감하는 일을 막되, 위법 확정 농지를 정상 담보로 포장하지 못하도록 해야 한다.
농지이용 전환 패키지: 권리를 정리하고 경영을 묶는다
먼저 조사 결과를 유형별로 판정하고 소유·임대 관계를 정리한다. 농지은행과 10년 이용계획은 연접 필지를 묶어 재배치하고, 승인형 공동경영체는 묶인 농지를 하나의 계획과 회계로 경영한다. 전환금융은 기존 경작자의 신용경색을 막고, 청년농 경영관리자는 생산·회계·판매를 맡는다.
1. 자진신고·등록 정정기간과 절차적 안전장치
정비기간에는 사실관계와 행위의 고의성을 확인해 정정 허용, 감면 제외와 처분 대상을 구분한다.
- 6~12개월의 자진신고·정정기간을 두고 단순 신고 누락과 구두 계약은 과태료를 감경하거나 유예한다.
- 허위서류, 증거인멸, 임차농 강제퇴거는 감면에서 제외한다.
- 처분명령 전 사전통지, 자료 열람, 최소 30일 소명, 현장확인, 독립적 이의심사를 보장한다.
- 도시 소유자를 위한 온라인 원스톱 창구와 법률·세무·농지은행 상담을 제공한다.
- 임차농이 신고했다는 이유로 계약해지·직불금 배제 등 불이익을 받지 않도록 보복금지 조항을 둔다.
2. 임차농 보호형 임대차 등록제
허용되는 임대차는 투명하게 등록하고 실경작자의 권리를 강하게 보호한다.
- 모든 합법 임대차를 농지대장과 연동된 전자등록 대상으로 전환한다.
- 최소 임대기간을 일반 농지 5년, 다년생 작물·시설투자 농지 7~10년으로 단계적으로 확대한다.
- 소유자의 정당한 회수 사유, 임차인의 갱신권, 토양개량·시설 잔존가치 보상 기준을 표준계약에 명시한다.
- 직불금은 원칙적으로 실경작자에게 지급하고 소유자와 임차인의 이중 신청을 차단한다.
- 임대료·계약기간·경작자 정보는 개인정보를 보호한 상태로 행정기관이 확인한다.
장기 임대차는 소작제 부활이 아니라 소유자의 임의해지와 지대 수탈을 제한하는 경작자 보호 장치로 설계해야 한다.
3. 농지은행 2.0
한국 농지은행의 역할에 지역 단위의 장기 수취, 필지 재배치와 재임대를 추가한다.
- 소유자로부터 장기 임차한 뒤 연접 필지를 묶어 실경작자에게 재임대한다.
- 임차인이 이탈해도 농지은행이 중간 보유하며 다음 경작자를 찾아 경작 공백을 막는다.
- 10년 이상 위탁 농지는 배수·진입로·객토·대구획화 등 기반정비와 연계한다.
- 청년농·전업농·공동경영체에 단독 필지가 아닌 경영 가능한 블록으로 공급한다.
- 위탁자에게 확정 임대료, 관리대행, 원상회복 기준과 회수 시점을 보장한다.
- 성과는 중개 건수가 아니라 연접률, 평균 블록면적, 계약기간, 청년농 정착률로 평가한다.
4. 한국형 지역계획·목표지도
전수조사 DB를 읍·면 또는 들녘 단위의 10년 농지 이용계획으로 전환한다.
- 필지별 현재 경작자, 향후 경작 의사, 후계자, 임대 가능성, 공동지분, 휴경·전용 위험을 표시한다.
- 소유자·임차농·청년농·마을대표·농지은행·지자체가 공개된 절차에서 계획을 작성한다.
- 개인 이름은 비공개하고 행정용 원본과 주민 공개용 지도를 분리한다.
- 목표지도 포함 농지에 농지은행·기반정비·직불금 가산·공동기계 지원을 우선 배정한다.
- 매년 권리 변동을 갱신하고 경작자가 이탈하면 대체 경작자를 배치한다.
5. 상속농지에 제시할 다섯 가지 선택지
상속 취득은 적법하다. 다만 상속 뒤에도 농업적 이용이 이어지도록 다음 선택지 가운데 하나를 이행하게 한다.
- 상속인이 직접 경작
- 등록된 장기 임대차
- 농지은행 장기 위탁
- 승인형 공동경영체에 경영권 위탁 또는 적법한 방식의 참여
- 농지은행·실경작자에게 매각
2026년 8월 28일 시행 예정인 개정 농지법에 맞춰 시행 전·후 상속분의 경과규정을 안내하고, 농지은행의 인력·예산·임차인 풀을 확충해야 한다. 위탁 신청 뒤 임차인을 찾지 못한 농지를 곧바로 소유자 책임으로 돌리지 않는 ‘접수 후 면책’, 기존 성실 임차인의 제한적 승계, 장기 위탁의 조세 정합성도 함께 검토한다.
6. 공동지분·소유자불명농지 이용 특례
소유권을 박탈하지 않고 한시적 이용권을 설정해 경작 공백을 막는다.
- 알려진 공유자에 대한 합리적 탐색 의무를 둔다.
- 온라인·현지·관보 공고와 충분한 이의기간을 보장한다.
- 임대료는 공유자 지분에 따라 공탁한다.
- 이용권은 농지은행에만 설정하고 다시 실경작자에게 임대한다.
- 소유자가 확인되면 소유권을 그대로 인정하고 공탁 임대료를 지급한다.
- 기반정비 비용, 계약 종료, 원상회복과 손실보상 기준을 법률로 정한다.
- 도시개발 기대지가 아닌 농업진흥지역·집적 필요지역부터 제한적으로 시범한다.
7. 승인형 공동경영체
공동상속 지분이나 고령 소유자의 농지를 매각 없이 묶으려면 작업대행 조직과 구별되는 법적 경영 주체가 필요하다. KIFC는 한국 농지제도 5대 개혁 방향에서 제안한 ‘주주형 공동농업’을 전수조사 이후의 권리 정리 절차와 결합할 것을 제안한다. 정부 또는 지자체가 요건을 심사하고 계속 감독하는 승인형 공동경영체다.
초기에는 농지를 현물출자하지 않고 장기 경영권을 위탁한다. 농지 소유자는 이용권을 맡기고, 실제 경작자는 노동과 재배 기술을, 청년·전문경영인은 경영·데이터·판매 역량을 제공한다. 공동경영체는 참여 필지를 하나의 생산계획과 회계로 운영한다. 수익은 토지 이용대가, 노동·경영 보수, 공동배당과 재투자로 나눠 지급한다.
어떻게 기존 공동사업과 달라지는가
- 공동작업이 아니라 단일 경영이다. 파종·수확만 함께하지 않고 작목 선정, 구매, 생산, 품질, 판매와 회계를 하나의 계획으로 운영한다.
- 소유권을 이전하지 않는다. 참여자는 농지를 팔지 않고 장기 이용권을 맡긴다. 공동경영체는 계약기간을 기준으로 시설과 토양에 투자한다.
- 기여 항목을 따로 계산한다. 토지, 노동, 경영, 자본의 대가와 위험부담을 각각 계약서에 적는다.
- 조직 형태보다 승인 기준을 본다. 영농조합·농업회사·협동조합 가운데 무엇을 택하든 실경작, 지역 통제, 공시와 외부자본 제한을 충족해야 한다.
- 판매 계약까지 공동으로 맺는다. 생산 규모와 공동기계 가동률을 높이고, 계약재배·가공·브랜드·판매 조직과 장기 계약을 체결한다.
단계별 제도화
- 1단계 — 이용권 결합. 농지은행 또는 표준계약을 통해 10년 안팎의 경영권을 묶고 기존 성실 임차인의 권리를 승계한다.
- 2단계 — 통합경영. 실제 경작 책임자, 품목별 경영계획, 단일 회계와 수익배분 규칙을 갖춘다.
- 3단계 — 승인·지원. 지역 농업인 의결권, 외부자본 상한, 공시·감사 요건을 통과한 조직에 농지은행·기반정비·직불금·공동기계를 우선 연계한다.
- 4단계 — 가치사슬 확장. 공동생산을 계약재배·가공·유통·에너지 사업과 연결하되 농지와 경영권을 외부자본의 담보로 제공하지 못하게 한다.
승인 기준
- 참여 농지와 구성원의 경계를 명확히 하고 다년간 경영계획과 실제 경작 책임자를 둔다.
- 소유자·임차농·전문경영인의 의결권과 수익배분 규칙을 명시한다.
- 외부자본 지분 상한, 지역 농업인 의결권 과반, 농지 담보제공 제한을 둔다.
- 회계·경영 공시, 이해충돌 방지, 탈퇴·상속·지분양도·농지회수 절차를 마련한다.
- 위반 시 경고→지원 제한→승인 취소의 점증적 제재와 저비용 공공 분쟁조정을 운영한다.
초기 시범은 현물출자보다 장기 경영권 위탁과 수익배분 계약으로 시작한다. 세법·농지법·농업법인 자격과의 충돌을 줄이기 위해서다.
8. 전환금융과 거래정보 공개
지원 대상은 농지가격이 아니라 실제 영농의 연속성이어야 한다.
- 담보 재평가를 받은 실농민에게 2~3년 만기연장·상환유예·정책대환을 제공한다.
- 지원 요건은 실경작, 임대차 등록, 직불금 정보 일치, 위법 없음으로 제한한다.
- 농지은행이 공익적 필요가 큰 농지를 감정가 범위에서 매입해 청년농에게 장기 임대한다.
- 농지 실거래가·임대료·농업수익가치를 지역별로 공개한다.
- 급매·특수관계인 거래·쪼개기 거래는 정상가격 지표에서 분리한다.
- 제한적 선매권은 투기 징후, 현저한 고가, 집적화 핵심 필지에 한해 시범한다.
- 금융기관의 농지담보 익스포저와 연체율을 익명·집계 형태로 모니터링한다.
일본 사례에서 확인할 제도 작동 조건
일본은 2014년 도도부현별 공적 중간 임차인인 농지중간관리기구, 이른바 농지뱅크를 도입했다. 일본 농림수산성에 따르면 2025년도 말 중심 경영체의 농지 집적률은 62.1%로 창설 전보다 13.4%p 높아졌고, 농지뱅크를 통한 집적은 약 25.9만 ha로 신규 집적의 약 60%를 차지했다.
| 제도 | 일본의 구조 | 2026년 현재 확인되는 결과 | 한국 적용 포인트 |
|---|---|---|---|
| 농지중간관리기구 | 2014년 도입한 도도부현별 공적 중간 임차인 | 2025년도 말 중심 경영체 농지 집적률 62.1%, 창설 전보다 13.4%p 상승 | 농지은행을 수취·재배치 기관으로 전환 |
| 농지뱅크 경유 | 분산 농지를 모아 필요시 정비 후 재임대 | 2014~2025년 신규 집적 누계 약 25.9만 ha, 신규 집적의 약 60% | 중개 건수보다 연접화·블록 공급 성과관리 |
| 지역계획·목표지도 | 10년 뒤 필지별 경작자를 지역 협의로 설정 | 2025년 4월 말 1,615개 시정촌, 18,894개 지구에서 수립 | 전수조사 DB를 지역 이용계획으로 전환 |
| 계획의 공백 공개 | 미래 수취인이 없는 농지를 지도에서 확인 | 계획 구역 422만 ha 중 133.9만 ha, 31.7%는 미래 경작자 미지정 | 지도 작성이 아니라 수취인 확보와 연결 |
| 소유자불명농지 | 탐색·공고·공탁을 거쳐 농지뱅크가 최장 40년 이용 | 2026년 3월 말 누계 공고 1,512건·629ha, 임대 857건·411ha | 소유권 박탈 없는 한시 이용권 특례 |
| 2025년 임대 경로 개편 | 지역계획 실현을 위해 농지뱅크 경유를 기본 경로로 설정 | 농지법 제3조 허가에 따른 직접 임대 방식은 계속 가능 | 완전 독점이 아닌 공적 경로의 기본값 설계 |
한국 제도에 적용할 네 가지 요소
- 공적 기구가 계약 당사자가 된다. 단순 소개보다 임대 지속성이 높다.
- 필지 단위의 미래 이용자를 지도에 적는다. 추상적인 규모화 목표를 구체적인 공간계획으로 바꾼다.
- 소유자불명 문제를 소유권 확정이 끝날 때까지 방치하지 않는다. 적법절차와 공탁을 전제로 이용권을 설정한다.
- 계획의 실패도 데이터로 공개한다. 미래 경작자 미지정 농지가 약 32%라는 사실은 계획 작성과 실행이 별개임을 보여준다.
한국에서 별도로 검토할 네 가지 조건
- 일본의 농업위원회·JA·도도부현 행정역량을 한국 지자체가 바로 갖췄다고 전제하지 않는다.
- 집적률 상승을 농지뱅크 단독 효과로 해석하지 않는다. 인구감소, 경영체 감소, 기반정비도 함께 작용한다.
- 장기 이용권이 소유자의 이의권과 보상절차를 약화시키지 않도록 한다.
- 목표지도 작성률만 성과로 삼아 ‘경작자 이름만 채운 종이지도’가 되지 않게 한다.
추진체계와 법령 정비
후속처분, 임대차 등록, 농지은행, 공동영농, 지역계획과 데이터 연계를 부서별 사업으로 따로 운영하면 한 필지의 판정부터 재임대까지 이어서 관리할 수 없다. 농림축산식품부에 ‘농지이용전환 추진단’을 두고 중앙 기준, 지역 집행과 성과평가를 함께 관리할 필요가 있다.
| 주체 | 핵심 역할 |
|---|---|
| 농림축산식품부 | 법령 개정, 판정기준, 예산, 데이터 표준, 공동경영체 승인기준과 성과평가 |
| 농어업·농어촌특별위원회 | 농민·도시 상속인·임차농 사이의 사회적 합의와 의견 조정 |
| 한국농어촌공사 | 위탁 접수, 중간보유, 재배치, 공동영농 연결, 공공매입과 임대료 공탁 |
| 국립농산물품질관리원 | 농업경영체·직불금·실경작 정보의 검증과 행정정보 정합성 개선 |
| 금융위원회·농협·상호금융 | 전환금융, 담보위험 모니터링과 실농민 보호기준 운영 |
| 시·군 농지이용협의회 | 재결합형 농지 분쟁조정, 10년 이용지도, 공동영농 후보지와 우선 공급대상 선정 |
| 광역 농지권리조정위원회 | 조사기관과 분리된 이의심사, 장기 이용권·처분명령의 독립적 권리구제 |
공동영농의 자치 운영에는 참여 농지의 명확한 경계, 당사자의 규칙 제정 참여, 책임 있는 감시, 점증적 제재, 저비용 분쟁 해결과 중층적 조직이 필요하다. 오스트롬의 공유자원 설계 원리 가운데 이 항목들을 적용하되, 적용 범위는 사유 농지의 소유권이 아니라 경영·기계·판매·이용계획의 공동 운영으로 한정한다.
| 법령 | 주요 개정 검토사항 |
|---|---|
| 농지법 제9조 | 승인형 공동경영체에 대한 위탁경영 허용 특례 신설 |
| 농지법 제10조·제11조 | 처분 전 사전통지·정정·조정·이의절차와 공동영농 위탁의 의무 이행 인정 |
| 농지법 제23조 | 임대차 등록, 최소기간, 갱신, 투자보상과 기존 성실 임차인 보호 |
| 농지법 제54조 등 | 전수조사 결과 5분류, 농지안심확인서와 행정정보 오류정정권 |
| 한국농어촌공사 및 농지관리기금법 | 중간보유·재배치·공동영농 연결·공탁·지역계획·공공매입 권한 |
| 시행령·시행규칙 | 접수 후 면책, 표준계약서, 공동경영체 승인기준과 개인정보 공개범위 |
| 별도 특례 또는 특별법 | 불확지 공유자·소유자불명농지의 공고·공탁형 한시 이용권 |
3년 시범예산과 재원조달
다음 금액은 10~20개 지역에서 3년 동안 시범사업을 운영한다는 가정의 정책 설계용 개략 추정치다. 확정 예산이 아니며 세부 사업설계, 재정당국 협의와 타당성 검토에 따라 조정해야 한다.
| 사업 | 3년 개략규모 | 주요 내용 |
|---|---|---|
| 후속 데이터·농지안심확인 시스템 | 150억 원 | 데이터 연계, 오류정정, 확인서와 공개 대시보드 |
| 자진정비·법률·세무·분쟁조정 | 60억 원 | 상담창구, 표준계약과 권리조정위원회 |
| 지역 농지이용지도 시범 | 100억 원 | 10~20개 지역 조사·주민협의·지도 갱신 |
| 농지은행 집적·기반정비 시범 | 500억 원 | 중간보유, 연접화, 배수·진입로와 기반정비 |
| 공동영농 조직화·경영관리자 육성 | 250억 원 | 공동경영체 설립·법인화·회계, 공동 기계·시설, 경영관리자 인건비·교육과 청년농 승계 |
| 성과평가·독립 검증 | 40억 원 | 조직설계 자문과 독립적인 성과평가 |
| 합계 재정사업 | 약 1,100억 원 | 3년 시범 기준 |
| 실농민 전환금융 | 별도 융자 3,000억 원 내외 | 만기연장·정책대환을 위한 회수 가능한 융자계정 |
2026~2035년 실행 로드맵
0단계 — 즉시, 2026년 3분기
- 정부 합동 ‘농지 전수조사 권리보호 원칙’ 발표
- 5분류와 농지안심확인서 서식 확정
- 2026년 8월 28일 개정법 시행과 경과조치 안내
- 임차농 강제퇴거 신속조정팀 운영
- 가격·거래·담보 영향 모니터링 대시보드 개설
1단계 — 정정과 시범, 2026년 4분기~2027년
- 구두 임대차·대장 불일치 자진정비기간 운영
- 위법 확정과 권리 조정 대상 분리
- 공동지분·임대·휴경·후계자 공백이 큰 10~20개 지역 선정
- 농지은행 장기 위탁+기반정비+청년농 공급 시범
- 지역 농지이용협의회와 목표지도 작성
- 실농민 전환금융 한시 운영
2단계 — 법제화, 2028~2030년
- 승인형 공동경영체 위탁경영 특례 검토
- 임대차 등록·최소기간·갱신·투자보상 강화
- 농지은행의 수취·중간보유·재배치·공탁 권한 명시
- 소유자불명·불확지 공유자 농지의 한시 이용권 신설
- 지역 단위 농지 이용계획 법정화
- 제한적 선매권 시범과 헌법·재정 평가
3단계 — 전국 전환, 2031~2035년
- 검증된 지역계획과 농지은행 2.0 전국 확대
- 농지대장·등기·경영체·직불금·임대차·농지은행 데이터 실시간 연계
- 공동경영체 표준 법인·계약 모델 확산
- 5년 단위 농지제도 성과평가와 법률 재검토
성과지표: 처분 건수보다 정상 이용 전환을 측정한다
| 영역 | 측정할 지표 |
|---|---|
| 집행 정확성 | 심층조사 대비 위법 확정률, 이의신청 인용률, 행정소송 취소율, 재발률 |
| 권리 정상화 | 구두 임대차 등록 전환율, 행정정보 일치율, 상속농지의 적법 이용 전환율 |
| 공동영농 전환 | 재결합형 농지 중 공동영농 전환 면적·비율, 승인형 공동경영체 수, 참여 농지·농가, 경영관리자와 청년농 승계, 3년·5년 지속률 |
| 임차농 보호 | 평균 계약기간, 비자발적 계약해지, 투자보상, 청년농 3년·5년 유지율 |
| 농지 이용·집적 | 연접률, 평균 경영 블록면적, 휴경지 재경작 면적, 경작자 공백 기간 |
| 시장·금융 안정 | 거래량·매물 체류기간, 농지담보 연체율, 전환금융 농가의 영농 유지율 |
처분명령 건수가 많다고 좋은 조사가 아니다. 위법은 정확히 처분하고, 합법적이지만 얼어붙은 농지를 얼마나 다시 경작되게 했는가가 핵심 성과다.
예상되는 반론과 답변
“도시민의 농지 소유를 사실상 합법화하는 것 아닌가”
취득 자격과 투기 방지 규율은 유지한다. 합법적으로 발생한 상속 소유도 방치하는 것이 아니라 직접경작, 등록임대, 농지은행 위탁, 공동경영, 매각 중 하나를 선택하게 한다. 소유는 인정하되 농업적 이용 의무를 분명히 하는 방식이다.
“임대차를 넓히면 소작제가 부활한다”
소작제의 핵심은 지주의 우월적 지위와 경작자의 종속이다. 최소기간, 갱신, 임대료 투명성, 투자보상, 직불금의 실경작자 지급을 법제화하면 음성 임대를 줄이고 경작자를 더 강하게 보호할 수 있다.
“농지은행 권한 확대는 재산권 침해다”
자발적 장기 위탁을 기본으로 한다. 소유자불명·공동지분 특례는 탐색, 공고, 이의, 공탁, 보상과 원상회복 기준을 법률로 정해야 한다. 제한적 선매권도 모든 거래가 아니라 투기 징후와 집적 핵심 필지에 한해 시범해야 한다.
“공동경영체가 기업의 농지 지배로 이어질 수 있다”
외부자본 상한과 지역 통제가 없으면 그런 결과가 생길 수 있다. 지역 농업인 의결권 과반, 농지 담보제공 제한, 실경작 책임자, 회계공시와 승인취소를 함께 법제화하지 못한다면 도입하지 않는 편이 낫다.
“가격 하락을 방치하면 농민과 지역금융이 무너진다”
실농민의 유동성 위기는 지원해야 하지만 농지가격 자체를 보장하면 투기적 보유까지 보호한다. 지원 대상을 실경작·적법 이용 농가로 한정하고, 대환·만기연장, 농지은행 공공매입과 장기임대를 제공해야 한다.
전수조사 뒤에 남겨야 할 제도
경자유전의 정책 목적은 농지 소유자를 처벌하는 데 있지 않다. 투기적 취득을 막고 실경작자가 농지를 안정적으로 이용하게 하는 데 있다. 전수조사는 소유·이용 정보가 어긋난 필지와 장기 경작이 어려운 필지를 구분하는 출발점이다.
명백한 위법에는 처분과 원상회복을 적용한다. 합법적으로 상속·임대됐지만 권리가 흩어진 농지는 장기 이용권을 설정하고, 농지은행과 지역계획을 통해 공동경영에 편입한다. 소유권을 모두 이전하지 않고도 실제 경작자에게 안정적인 이용권을 제공할 수 있다.
이번 조사의 성패는 얼마나 많은 농지를 강제로 팔게 했는지가 아니라, 얼마나 많은 농지가 불확실성에서 벗어나 다시 장기적이고 책임 있는 경작의 기반이 되었는지로 평가해야 한다.
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참고문헌
- 농림축산식품부. (2026). 농지 전수조사 시행지침.
- 농림축산식품부. (2026.05.07). 농지 전수조사 실시와 처분명령 강화 등 농지법 개정안 국회 본회의 통과.
- 농림축산식품부. (2026.05.13). 농지 임대차 특별 정비기간 운영.
- 국가법령정보센터. (2026). 농지법 제정·개정이유 — 법률 제21798호.
- 국가법령정보센터. 농지법 제9조(농지의 위탁경영).
- 한국농촌경제연구원. (2019·2020). 농지 소유 및 임대차 구조 관련 연구.
- 일본 농림수산성. (2026.06.16). 2025년도 농지중간관리기구 실적.
- 일본 농림수산성. 지역계획·목표지도 제도.
- 일본 농림수산성. 소유자불명농지 활용 제도.
- Hardin, G. (1968). “The Tragedy of the Commons.” Science.
- Heller, M. (1998). “The Tragedy of the Anticommons.” Harvard Law Review.
- Ostrom, E. (1990). Governing the Commons. Cambridge University Press.
- 사단법인 식량과기후. (2026.07.14). 농지 전수조사, 적발 다음을 묻는다 — 반공유재의 비극과 자치적 재결합.
- 사단법인 식량과기후. (2026.04.22). 농지도, 농민도 — 두 개의 마지노선이 무너지고 있다.
- 사단법인 식량과기후. (2026.04.22). 경자유전이라는 화석 — 한국 농지제도의 6가지 구조적 문제.
- 사단법인 식량과기후. (2026.04.22). 다른 나라는 어떻게 풀었나 — 5개국 농지제도 국제 비교.
- 사단법인 식량과기후. (2026.04.22). 다음 20년의 설계도 — 한국 농지제도 5대 개혁 방향.